楚天律师-律师在促进政府依法行政中的独特作用

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律师在促进政府依法行政中的独特作用

来源:楚天律师发布时间:2007年01月08日来源:湖北中和信律师事务所曹亦农刘莉

党的十六大第六次会议，在全面分析我国目前形势的基础上，研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题，并作出了一系列规定。其中第四条第二、三点突出强调了法律制度是社会和谐的法治基础，司法体制是社会和谐的司法保障，并强调了律师在构建社会主义和谐社会中的作用。胡锦涛总书记也早就指出：“加强律师队伍建设，是维护司法公正、促进依法治国的重要举措，是坚持执法为民、防止司法腐败的必要保证”。胡锦涛总书记的重要指示和十六大六次会议的精神，不仅肯定了律师在维护司法公正、促进依法治国中的作用，同时也极大地提高了律师维护社会正义的积极性和使命感，彰显了律师在促进依法治国、构建和谐社会主义社会中的特殊地位和作用,律师在促进政府依法行政中的作用只是上述作用的一部分。

律师在促进政府依法行政中的作用，主要表现为律师在促进政府依法行政中所产生的独特的概括作用和实际作用两方面。

一、律师所具有的独特的概括作用表现为以下几个方面：

1、参政议政作用

首先，政策是法律的灵魂，法律是政策的具体化。政治和法律在阶级社会以来从来就是不可分离的一对孪生兄弟，作为政策的制订与执行者，与法律的制订与执行者，都不可能彼此完全孤立地存在。律师作为运用法律的一份子，也当然地应当熟悉我国的政策与政治。

其次，律师的执业活动，就是对政策和法律具体运用的活动，是以律师这一特殊身份对政治、经济、文化等社会各方面活动的特殊参与。这种参与，使得律师对整个社会有充分的认知，对政策和法律有独到的认识。由于其参与社会的深度和广度，律师相比其他行业而言，其对社会的认知就更充分，对政策和法律的理解就更全面。

第三，统治阶级及其政治的目的，要求一批精通政策和法律，对社会有充分了解的人参政议政，这是律师得以参政议政的前提。

目前我国律师通过执业行为，提供立法和依法行政等建议，而参议我国政治生活，还有一部分律师通过成为人大代表、政协委员，在参政议政中发挥更加积极的作用。

2、监督作用

在权力制衡体系中，律师制度具有一定的监督功能，因而被世界各国视为法制建设的一项重要制度。律师作为社会监督的一部分，通过代表行政相对人参与行政诉讼，行政复议，参加各类听证，对行政机关的行政行为起到制衡作用，约束和监督政府。在司法活动中，律师通过辩护、代理，使法院能够全面了解案件情况，从而作出正确的判决。对于审判机关的不当诉讼行为，律师可以及时提出纠正意见，并从不同角度提出事实材料，以使法官及时听到关于事实的不同的评价和关于定案的不同判断，从而矫正不正确的认识，作出公平合理的裁判。代理律师还能在具体案件的诉讼中及时教育当事人“守法讲理”，不提出不合法、无道理的主张和要求，使诉讼活动顺利进行，案件得以快速解决。因此，律师的存在，可以监督国家机关的正当行使权力，防止滥权、越权、失权等现象发生，增进社会的自由和谐。

3、维权作用

律师作为精通政策和法律的专业人士，对社会成员的利益失衡，公权的滥权、越权和失权，犯罪嫌疑人、被告人、被害人的合法权利等一切问题在法律上的规范有充分的认识，保证了律师在咨询、谈判、协调、调解、仲裁、诉讼等活动中，能通过代理和提供咨询为当事人服务，维护当事人合法权益，最终维护社会的公平、正义和法制的实现，为构建和谐社会服务。

律师的维权作用，是律师精通政策和法律的必然结果，是律师特殊的地位所决定的。这种作用相对于立法者、司法人员、行政执法人员不同，与社会其他成员相比就更不相同。立法者、司法人员、行政执法人员由于其地位和身份，决定他们不可能具有代理能力，在涉及利益当事人之一方要求咨询时，也应属于禁止行为。而其他社会成员，虽然能进行某些简单法律业务的代理，但由于他们不是精通法律的专业人员，其代理和咨询作用非常有限。

4、协调作用

在深化改革、扩大开放的过程中，我们所处的国际、国内环境相当复杂，不可避免地会遇到各种各样的矛盾和问题。随着城市化进程的加快和国有企业改革的深化，因土地征用、房屋拆迁、国有企业产权转让和重组引发的群体性事件日益增多，社会成员之间、社会成员与政府之间的冲突和对抗日益严重。这些现象破坏了社会的和谐，直接危及到社会的稳定和改革开放事业的发展。这就要求在社会出现矛盾时能及时化解，社会关系产生“梗阻”时，能得以引导和疏通。由于律师对法律的精通和对社会有深刻和广泛的认识，律师对利益冲突之各方在法律上的利害关系、法律责任与法律后果有清晰的答案，使得律师能在协调和调解等协商过程中发挥作用。特别是律师独立于双方利益之外的身份，因而律师在协调中可以发挥更为独特的作用。这种独特作用主要表现在：①帮助双方当事人分析法律上的利害关系、法律基础和法律后果；②律师独立于当事人利益之外的身份，易于发挥疏导和解决矛盾的“调节器”和“减压阀”的作用，可以在双方当事人之间建立信任，理顺情绪，化解矛盾。

二、律师在促进政府依法行政中产生的实际作用。

（一）保障政府立法规范化、合法性。

依法行政的前提是要有一个好的法律制度。在政府的规章、规定出台前，请律师对其进行研究讨论，就能够进一步提高立章建制的质量，从源头上做到依法行政，使地方行政权力运作更加符合法治精神和构建和谐社会的要求。律师作为精通法律的专业人员，不仅拥有法律专业知识，而且还具有从法律角度进行缜密思考问题的习惯，同时律师扎根于现实生活中，其业务范围遍布社会生活的各个方面。律师工作广泛性的特点，决定了他对社会各个利益主体的利益诉求、不同利益主体之间的利益冲突的原因和利益平衡的条件有比较深刻的认识，大到政治生活的方针决策，小至每一个普通公民的日常生活领域，律师都能够参与其中，提供必要的法律服务。在此过程中，律师能够接触到社会生活的全局与细节，掌握社会发展运作的趋势，了解不同生活领域的现状及其存在的问题。通过执业活动，律师还能知道老百姓在不同阶段最关心的问题，知道政府在立法中需要解决哪些问题，并能从法律角度提出相应的解决之道。所以律师提供立法建议和法律意见，有利于促成社会成员在缔结各种社会关系时达成共识方案，从而实现社会的和谐。

（二）为政府决策保驾护航。

政府进行决策前，除了充分进行调研和广泛听取各界人士意见外，更应听取来自于律师的意见，只有这样，才能保证政府决策的科学化与合法化。

如前所述，律师具有精通法律和了解社会的特点，这是保证律师为政府提供正确法律意见的重要基础条件。实践也证明，律师在为政府决策提供服务方面正发挥越来越重要的作用。

（三）保障政府合法权益。

随着中国行政法制的转变，政府的角色也发生变化，从以前的市场管理者和市场参与者转变为市场管理者和服务者。但是，政府在市场经济条件下的管理及服务过程中，其管理及服务活动通常会涉及到市场参与者的利益，因而也就可能因侵犯市场参与者的利益而被提起诉讼。以往，由于政府在社会生活中习惯以“领导者”地位自居，因而对自身管理活动可能产生的侵权后果认识不足。但中国加入WTO后，行政终局裁决职能被取消，政府的所有行政行为都必须纳入司法审查程序。此时，律师作为法律专业人才的优势就充分发挥出来，律师能够在政府做出具体的行政行为前给出法律意见，在政府发生具体的侵权行政行为后进行积极补救及协调，从而得以切实维护和保障政府利益。另外，政府作为民事主体参与民事活动时，与其他民事当事人一样，也需要律师在民事活动的各个环节维护政府合法权益。

（四）通过以政府为被告的诉讼，促进政府自觉依法行政。

有些政府机关和公务人员，在具体执法过程中，不同程度地存在违法行政，越权行政，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，甚至以权谋私，权钱交易，贪污受贿，严重影响政府形象，阻碍依法治国，依法行政的实施，不利于和谐社会的构建。随着我国法制化进程的推进以及法律知识的普及，人民群众的法律意识不断增强。对于政府的违法行政行为，“民告官”的现象也时有发生，而律师制度在现代社会制度设计中，是作为社会私权利的延伸，作为对公权力不可缺少的抗衡力量存在的。加之律师职业的专业性和思辩能力，在和公权力的接触过程中，会发现制度的缺陷，权利的失衡。另外律师能够代表人民群众的利益，对一切侵犯公民、法人或其他组织权利的行政行为起到抗衡作用。通过代理以政府为被告的诉讼，对保证政府今后依法行政有独特的作用。

（五）通过培训，为政府及工作人员依法行政服务。

在现今的政府中，熟悉法律的工作人员并不多。入世后，由于对政府行政行为的要求越来越高，对政府工作人员的要求也相应提高。事实上，只有直接执行行政职能的政府工作人员的素质提高了，才能从根本上保证政府行政行为的合法性。目前，我国虽然有对政府工作人员的法制培训，但由于各个地区的实际情况以及每个政府部门所从事的工作不同，现有的法制培训并不能满足政府工作人员提高法律素质的实际需要，因而也不能从根本上保证政府工作人员做出具体的行政行为完全合法。作为政府法律顾问的律师可以根据顾问单位的日常工作情况，及时地有针对性地对政府工作人员进行法律培训，提高政府工作人员的法制素质，保证其在执行公务的过程中，严格依法行政，从而从根源上保证了政府行政行为的合法性。

（六）通过向政府反映情况、建议，为政府依法行政服务。

律师在执业过程中，注重结合业务实践向行政、立法机构提出建设性意见，推动行政立法进程和法律制度的完善。广大律师在及时研究改革发展中出现的新情况和新问题的基础上，通过各种渠道，向行政机关、立法机关提供调研报告、情况反映、建议等，帮助行政机关建立一个良好的依法行政秩序，有利于调节各方关系，促进和谐社会的建立。

（七）参与信访，可以较容易与上访当事人沟通，化解矛盾。

由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现。律师在参与信访接待中积极引导上访群众按正常程序反映自己的问题，根据上访人的反映，分别按相关法律及政府规定给予解答，提出合理合法的建议，并为信访群众指出解决涉法问题的法律途径和方法。在解答过程中，积极宣传解释法律知识，耐心做息诉罢访工作。律师参与信访接待，既为信访部门和党政领导提供了法律建议，又通过引导上访群众按程序依法维护其合法权益，充分发挥律师在维护社会稳定中的不可替代的作用。

我国已全面进入推进社会主义现代化建设的新的历史时期，这为律师业的发展提供了前所未有的机遇，也提出了新的更高的要求。律师将以各种形式更多地参与到国家的政治生活中，为推进依法治国进程而建言献策。这就要求参与其间的律师不仅要有熟练的专业技能，更要有较高的政治素质和全局观念。和谐社会目标的实现需要律师以敏锐的政治觉悟，强烈的人文关怀意识，站在人类文明进步和国家整体利益的高度上去处理具体的业务。二十一世纪是中国民主与法制空前繁荣的时期，二十一世纪的中国法制建设，将会有更多的律师参政议政，使律师成为社会政治结构中的一支重要力量。